Manufactura y cambio estructural

Aportes para pensar la política industrial en la Argentina

Introducción

Pasado el auge de los precios internacionales de las materias primas de la primera década del siglo XXI, surge en América del Sur una preocupación creciente por la debilidad de los procesos de industrialización y una de sus
principales secuelas, la escasa o nula diversifcación productiva, luego de varios años de crecimiento signifcativo. Esta preocupación se ve reforzada por la difusión acelerada de nuevos paradigmas tecnológicos en un contexto
en el que la manufactura vuelve a ocupar el centro de las políticas industriales de los países desarrollados (O’Sullivan y otros, 2013) y se acentúa después de la crisis fnanciera internacional de 2008 y 2009, con la desaceleración
del comercio internacional y el aumento de la presión competitiva derivada del exceso de capacidad instalada, en especial en determinadas actividades tecnológicamente maduras (CEPAL, 2016a y 2016b). Diseñar e implementar
políticas industriales y tecnológicas capaces de dar respuesta, desde la periferia, a un escenario internacional como el descrito constituye una necesidad de primer orden, no solo para reducir las brechas tecnológicas que nos separan de los países centrales, sino también para evitar que estas se amplíen aún más, agudizando la restricción externa al crecimiento y, con ella, la difcultad para generar empleos bien remunerados.
En este marco, regresan a la agenda de la región las denominadas políticas de desarrollo productivo y se revitaliza el debate sobre el papel de las políticas industriales y tecnológicas (Cimoli y otros, 2017). Se trata de un salto cualitativo para América Latina, sobre todo si se considera que ha sido esta misma región la que, en el apogeo de las reformas de mercado, se hizo eco de la idea de que “la mejor política industrial es que no haya política industrial”1
. Esta mayor preocupación por la transformación productiva no supone, sin embargo, un consenso defnitivo en torno a los objetivos, políticas o instrumentos. De hecho, conviven en la región diversas consideraciones estratégicas, informadas por perspectivas conceptuales distintas aunque no necesariamente antagónicas, cuyas diferencias resultan decisivas para la implementación de las políticas industriales y tecnológicas.
La visión convencional (mainstream), por ejemplo, tiende a asumir que el cambio estructural es endógeno a la evolución de las dotaciones factoriales de cada país. Desde esa perspectiva —que comparten distintos organismos
internacionales en la actualidad—, en el marco de un proceso de crecimiento apuntalado por un contexto institucional adecuado, los países pasarían de especializarse en sectores intensivos en recursos naturales (o trabajo)
a hacerlo en sectores intensivos en capital y, más tarde, en tecnología, a medida que acumulan capital y conocimiento. Para ello, el Estado no debe desafar las ventajas comparativas con que cuenta el sistema productivo, pero puede asumir un rol facilitador y resolver las fallas de mercado asociadas a problemas de coordinación y asimetrías de información que impiden el pleno desarrollo de la iniciativa privada.
La perspectiva estructuralista-schumpeteriana2 , en cambio, plantea que el cambio estructural no se produce espontáneamente como resultado de la evolución de las dotaciones factoriales en el marco de un proceso de
crecimiento, sino que el ritmo de crecimiento depende de la confguración estructural de la economía. Ello se debe a que determinadas actividades presentan mayores oportunidades de aprendizaje y rendimientos que otras.
Dado que la acumulación de capacidades tecnológicas e institucionales evoluciona endógenamente como parte de los procesos de aprendizaje en la producción, depende en buena medida de la estructura productiva.
Al igual que la corriente principal, la perspectiva estructuralistaschumpeteriana asume que la tecnología es indivisible. Sin embargo, no asimila tecnología con información y, por ende, no presupone que la tecnología sea codifcable, ni que pueda difundirse libremente, sea a escala internacional o internamente entre distintas actividades o sectores. Su carácter acumulativo, específco y localizado da lugar a procesos que exhiben
una dependencia de la trayectoria previa (path-dependent) y que tienden a retroalimentarse. En ese contexto, los incentivos de mercado (horizontales)  resultan insufcientes para virar de una especialización en actividades con
ventajas comparativas estáticas a otras asentadas en ventajas dinámicas, por lo que hacen falta acciones de política deliberadas con efectos no solo sobre las capacidades tecnológicas, sino también sobre los incentivos y el contexto de
selección en que operan las frmas. La política industrial resulta, desde esta perspectiva, un componente central de todo proceso de cambio estructural (CEPAL, 2012).

 

Fuente: CEPAL

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