Introducción
En las últimas décadas, la región de América Latina y el Caribe ha logrado avances importantes en materia social. Algunos ejemplos son las mejoras relacionadas con la reducción de la pobreza, la distribución del ingreso, el nivel educativo o los indicadores de salud y protección social. Sin embargo, la desaceleración económica y la volatilidad del crecimiento económico que hoy enfrenta la región, junto con los nuevos escenarios generados por el cambio climático, la revolución tecnológica, la transición demográfca y las dinámicas de la migración imponen nuevos desafíos a las políticas públicas. En este contexto, para continuar con dichos avances, evitar retrocesos y alcanzar los objetivos de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible sin que nadie se quede atrás, las políticas públicas deben hacer nuevos y mayores esfuerzos en materia de cobertura y calidad, y para ello es fundamental contar con una institucionalidad a la altura de los desafíos, con certeza jurídica, capacidad de gestión y recursos sufcientes. La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) ha hecho de la institucionalidad objeto central de estudio y ocupación, consciente de la relevancia de esta para alcanzar los objetivos de la función pública. Así, en el último documento del período de sesiones de la Comisión se subrayó la necesidad imprescindible de consolidar la institucionalidad existente, a fn de implementar con posibilidades de éxito la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. A su vez, la calidad de las políticas sociales y el estudio de su institucionalidad han ocupado un lugar importante en el trabajo de larga data de la División de Desarrollo Social de la CEPAL y en los intercambios sostenidos por las autoridades nacionales reunidas en la Primera Conferencia Regional sobre Desarrollo Social, realizada en Lima en noviembre de 2015. En este libro se presenta una compilación de trabajos recientes sobre la institucionalidad de las políticas sociales en América Latina y el Caribe, realizados en el marco de los dos últimos programas de cooperación entre la CEPAL y la Cooperación Alemana1 . Se examina la institucionalidad social a partir del análisis de las instancias gubernamentales que tienen como mandato central el diseño y la implementación de las estrategias de desarrollo social y superación de la pobreza de los países. Entre esas instancias fguran ministerios, secretarías y gabinetes coordinadores. Se incluyen también en este análisis las instancias y acuerdos internacionales que facilitan u orientan la institucionalización de las políticas sociales. Más allá de las políticas de desarrollo social como marco general, se pone énfasis en la protección social y sus componentes. Se describe su evolución en las últimas décadas y se discuten los desafíos institucionales que supone garantizar el ejercicio de derechos universales y atender problemáticas y necesidades específcas de diversos segmentos de la población, así como cumplir los compromisos establecidos por los países en materia de desarrollo social. Los avances registrados en la región en los últimos años en materia de indicadores sociales han ido acompañados de importantes desafíos en cuanto al diseño y la implementación de políticas, así como la conformación de sus bases institucionales. Cada país ha seguido su propia trayectoria, pero también hay elementos comunes que refejan el estado actual de la institucionalidad encargada de la política social en los países de la región. Un primer elemento que es preciso considerar a la hora de analizar el alcance y orientar la discusión sobre política social se refere a los conceptos de desarrollo, inclusión y protección social. El concepto de desarrollo social incluye la idea de avanzar en todos los ámbitos y funciones de la política social, como la salud, la educación, la protección social, el trabajo, la vivienda, la seguridad alimentaria y nutricional, entre otros. Por su parte, el concepto de inclusión social se centra en hacer posible que el conjunto de la población reciba los benefcios del desarrollo, mediante la reducción de las brechas y el fomento de la participación en la vida social, económica y política. La protección social es un ámbito de la política pública cuya función es lograr un nivel de bienestar económico y social que, como mínimo, permita a la población salir de la pobreza y la proteja de los riesgos de caer en ella. También tiene el propósito de facilitar el acceso a servicios sociales y de promoción que permitan a las personas adquirir capacidades, ejercer sus derechos y desarrollarse a lo largo del ciclo de vida. Para esto, cuenta con los componentes contributivo y no contributivo, la regulación del mercado laboral y los sistemas de cuidado (Cecchini y Martínez, 2011). Un segundo elemento relevante es el alcance geográfco del análisis. La institucionalidad social tiene un referente específco dentro de los países en términos de las leyes y la estructura organizacional encargada de las políticas. Esta no solo abarca el nivel central, sino que incluye también los niveles subnacionales y locales, ámbitos donde la implementación y el seguimiento de resultados de la política tienen lugar de forma más directa. También alcanza el ámbito internacional, a través de las instancias mundiales, regionales y subregionales que defnen objetivos y metas, junto a los fundamentos éticos y legales para todos los Gobiernos. Esos mismos criterios se aplican a los organismos creados por el sistema internacional para llevar a cabo su seguimiento, compartir experiencias y buscar acuerdos de implementación, como los foros en que se busca promover el desarrollo social de la región: la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), la Organización de los Estados Americanos (OEA), la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC), la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR), el Sistema de la Integración Centroamericana (SICA) o la Comunidad Andina (CAN), entre otros. Un tercer elemento corresponde a las defniciones de autoridad e institucionalidad sociales, así como las dimensiones analíticas a considerar para su estudio. Las defniciones y el alcance de estos conceptos refejan distintas interpretaciones y prioridades analíticas que, de no aclararse, pueden conducir a diferentes interpretaciones de una misma realidad. Por ello, el punto de partida para los trabajos que se presentan en este libro es una discusión conceptual y una propuesta de marco analítico, en el que se destacan cuatro dimensiones sobre cuya base se intenta avanzar en el estudio de la institucionalidad social: el sustrato jurídico-normativo sobre el que se asienta la política, el modelo organizacional con el que se implementa (incluida la autoridad social y los esquemas de coordinación), las herramientas de gestión desarrolladas para dar cuenta de los objetivos y la disponibilidad, fuente y sostenibilidad del fnanciamiento de las políticas. El diseño de la institucionalidad de la política social enfrenta un desafío permanente en materia de diseño y operación, en relación con su modelo organizacional y el alcance de la autoridad social. Por un lado, esto se debe a la necesidad de dar cuenta de las funciones sociales de gobierno (protección social, salud, educación, vivienda, recreación, entre otras) con el objeto de alcanzar objetivos en ámbitos defnidos de la política pública.
Por otro, responde a la necesidad de atender a segmentos poblacionales determinados según su caracterización de género, raza y etnia, ciclo de vida o discapacidad, entre otros factores, a fn de satisfacer sus necesidades particulares y reducir brechas, procurando así garantizar derechos a todos en la diversidad. De esta manera, junto con los tradicionales ministerios sectoriales, en los últimos tiempos se han desarrollado en algunos países nuevas reparticiones que centran su atención en dichas poblaciones y que comparten su labor entre la coordinación de actores y la implementación de programas propios. Sobre la base de los elementos indicados se desarrolla el trabajo descrito en el presente libro, que se estructura en ocho capítulos agrupados en tres partes. La primera parte incluye una mirada al conjunto de la institucionalidad social en América Latina y el Caribe, con un primer capítulo en que se revisan algunos conceptos básicos para el análisis de la institucionalidad a la luz de los planteamientos elaborados en la región en las últimas décadas. A su vez, se presenta una propuesta analítica para abordar la institucionalidad social, partiendo de una refexión sobre sus alcances temático y geográfco y continuando con una discusión conceptual en torno a las cuatro dimensiones mencionadas anteriormente, que destacan por su relevancia para el estudio, diseño e implementación de las políticas sociales, y que permiten orientar los trabajos incluidos en los siguientes capítulos del libro. Sobre la base de esta discusión conceptual, en el segundo capítulo se presenta un panorama de la institucionalidad social en la región, desde las últimas décadas del siglo XX hasta la actualidad, con énfasis en los avances y desafíos que entraña desde el punto de vista del desarrollo de una política de protección social de calidad. La segunda parte la componen tres capítulos, en los que se analizan los avances y desafíos institucionales asociados a tres componentes de la protección social en América Latina. Se comienza en el tercer capítulo con una discusión sobre el trabajo decente y los requisitos institucionales de la regulación del mercado laboral, y se continúa con un panorama de los avances alcanzados en esta materia. Luego, en el cuarto capítulo, se presenta un análisis de los sistemas de pensiones vigentes en la región y los desafíos institucionales que afrontan las entidades encargadas de la seguridad social, a la luz de los principios fundamentales de esta y el futuro del envejecimiento poblacional. Por último, en el quinto capítulo se examinan las políticas de cuidado y su desarrollo institucional en la región, tomando en consideración su relevancia como componente de la protección social y el importante papel que desempeñan en este ámbito las mujeres y el trabajo no remunerado.
En la tercera parte se centra el análisis de la institucionalidad asociada a políticas sociales para poblaciones determinadas y se destacan sus requisitos particulares y los avances que se han dado en la región en esta materia. Así, en el sexto capítulo se analiza el caso de la juventud como objeto de políticas particulares a lo largo del ciclo de vida. En el séptimo se analizan las instituciones a cargo de las políticas públicas orientadas a las personas con discapacidad, sus logros y desafíos. Por último, en el octavo capítulo se discute la institucionalidad de las políticas orientadas a la población afrodescendiente, el camino recorrido en las últimas décadas y los pasos que parece necesario dar en este ámbito. Sin tener por objetivo agotar el análisis, se espera que el lector obtenga un panorama de los modelos, avances y desafíos que tiene la institucionalidad de las políticas sociales en los países de la región. Cabe esperar también que esta información sea un estímulo para continuar con el estudio y desarrollo institucional, a fn de avanzar progresivamente en la implementación de políticas sociales de calidad (efectivas, efcientes, sostenibles y transparentes). Esos avances deberían contribuir a reducir la huella social del desarrollo, garantizar derechos y alcanzar las metas contenidas en los objetivos de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible.
