¿Qué cambió en el financiamiento educativo en Argentina?

Resumen ejecutivo
El presente informe busca analizar el financiamiento educativo en Argentina desde la década de
los noventa hasta la actualidad, con mayor foco en lo ocurrido desde el año 2005, con la sanción
de la Ley de Financiamiento Educativo (LFE) y de la Ley de Educación Nacional (LEN) un año
después. Se analiza tanto el Gasto Público Consolidado (GPC), esto es, el gasto agregado de
Nación, Provincias y Municipios, como también la evolución del gasto nacional, por un lado, y
del gasto provincial, por el otro, con énfasis en las disparidades existentes entre las 24
jurisdicciones.
La aprobación de la LFE marcó un punto de inflexión en la inversión del sector, al establecer
nuevos pisos para el gasto público en Educación y Ciencia y Técnica. El GPC en estos sectores
incrementó en más de 50% su participación en el Producto Interno Bruto (PIB), al pasar de 4,2%
del PIB en 2005 a 6,6% del PIB en 2015. No obstante, este aumento no fue un hecho aislado, sino
que sucedió en un contexto de crecimiento de la economía y de una suba notoria en la presión
tributaria y del gasto público. Es decir, se pudieron destinar mayores recursos al sector educativo
sin necesidad de priorizar en el agregado este rubro por sobre otros, por lo que su participación
en el total se mantuvo constante en aproximadamente 15,5% del GPC.
En cuanto al gasto nacional en Educación, casi 60% se vincula con el financiamiento de la
Educación Superior y algo más de 17% se relaciona con los fondos salariales (Fondo Nacional de
Incentivo Docente, FONID, y Fondo de Compensaciones Salariales, FCS). Los años 2006, 2007,
2011 y 2015 —estos últimos tres, años de elecciones presidenciales— aparecen como los de mayor
incremento real del gasto en Educación y Cultura a nivel nacional. Por el contrario, en 2008, 2012,
2014 y 2016 se registraron caídas reales, siendo el último año el que mayor disminución presenta
(8%). Estas caídas, junto con aumentos del gasto total, implicaron que en todos estos años el
esfuerzo educativo -es decir, la relación entre el gasto educativo y el gasto total- disminuya. Al
analizar las principales líneas programáticas, surge que, si bien en 2016 el total del gasto
educativo nacional registró una variación real negativa, los fondos salariales experimentan una
suba notable (73%), por lo que en 2016 casi duplicaron su participación dentro del gasto educativo
con respecto al año anterior.
Por otra parte, el gasto educativo provincial se corresponde con responsabilidades de
gestión y operación de las escuelas. Casi 80% de las erogaciones provinciales en Educación se
vinculan a remuneraciones. Si se suman a éstas las transferencias a educación privada -que se
destinan a financiar también salarios docentes- se obtiene que más del 90% del gasto educativo
provincial se concentra en partidas salariales. En conjunto, entre 2005 y 2015 el gasto educativo
provincial incrementó su participación en el PIB en casi 50% y la relación entre el gasto educativo
y gasto total provincial aumentó de 28% a 30%. El período de mayor incremento sostenido del
gasto educativo provincial es el que sigue la implementación de la LFE entre 2005 y 2010, y si bien
luego presenta oscilaciones, se logra mantener en un nivel superior al previo a la sanción de esta
ley.
A pesar del incremento agregado en el gasto educativo, las disparidades entre provincias
son notorias. Esto se puede ver por medio de tres indicadores clave: participación del gasto
educativo en los presupuestos provinciales (esfuerzo educativo), gasto por alumno estatal y
salario docente. Así, el promedio de las seis provincias con mayor gasto educativo por alumno
estatal es casi tres veces superior al del promedio de las seis provincias con gasto por alumno
inferior. En cuanto al esfuerzo educativo, esta disparidad se ubica 1,5 veces entre las que más y
menos proporción presentan entre gasto educativo y gasto total. Y, en el caso de los salarios
docentes, esta relación se ubica entre 1,7 y 1,8 veces en los años analizados. Por otra parte, es
interesante notar que al comparar el ranking de gasto educativo por alumno estatal y esfuerzo
educativo, el orden difiere de gran manera. Es decir, no son las provincias que mayor esfuerzo
por la educación realizan las que logran tener un gasto por alumno estatal más elevado. Por ejemplo, Buenos Aires y Formosa presentan un gasto por alumno estatal similar, pero para ello
la primera realiza un esfuerzo financiero por la educación más de un 50% superior a la segunda.
O, con un esfuerzo educativo inferior al de Buenos Aires, Tierra del Fuego alcanza un gasto por
alumno estatal casi tres veces superior.
El origen de las disparidades en el gasto educativo se vincula especialmente con las
capacidades fiscales de cada provincia. Es decir, no tiene que ver sólo con la prioridad que cada
provincia adjudica a la educación, sino también con condiciones más estructurales y profundas
que afectan los ingresos provinciales en relación a su población. La coparticipación federal –el
sistema de reparto de recursos fiscales a lo largo del país- tiene un papel central en la definición
de la cantidad de recursos fiscales por habitante que tienen las provincias y, por ende, se
encuentra en el origen de estas desigualdades, cuya equiparación constituye una asignatura aún
pendiente, a pesar del importante incremento en la inversión educativa a nivel agregado.
Frente a la estructura de desigualdades en el financiamiento educativo de las provincias, es
clave analizar la distribución del gasto educativo nacional entre las provincias, en particular de
los fondos salariales. La distribución igualitaria del FONID no reduce las inmensas desigualdades
salariales entre las provincias. Por su parte, si bien el FCS fue creado con este fin, no ha tenido
criterios transparentes de distribución. En este sentido, resalta que si bien las provincias
receptoras del FCS se encuentran entre las que en 2016 presentan menor salario docente, no
necesariamente son las que cuentan con menores recursos fiscales por habitante ni las que
realizan mayor esfuerzo educativo. El caso de la provincia de Buenos Aires es paradigmático
dado que, si bien es la que menos recursos fiscales por habitante tiene, se encuentra por fuera del
FCS.
En particular, el FCS podría tener criterios de distribución transparentes y objetivos, para
lograr reducir las desigualdades del financiamiento educativo entre las provincias. Esto
implicaría hacer crecer a este fondo (ya sea en términos absolutos y/o en su participación en
relación con el FONID). La distribución de este fondo debería estar directamente ligada a las
causas de las desigualdades en el salario docente: los recursos fiscales por habitante. Se podría
incluir también en una posible fórmula el esfuerzo financiero por la educación (participación del
gasto educativo en el gasto total) para incentivar a las provincias que más apuestan a la
educación. De esta manera se lograrían dos objetivos: reducir las disparidades en el
financiamiento educativo entre las provincias a través de una mayor equidad salarial y aportar
una mayor transparencia en la distribución de los recursos nacionales

Fuente: CIPPEC

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