Políticas Tecnológicas e Industriales en América Latina

Introducción

Hay un importante retorno de las políticas industriales a América Latina y estas se enmarcan cada vez más en una visión más amplia y compleja del funcionamiento de la estructura productiva, superando en muchos casos (pero no siempre) el concepto de política sectorial.
Así como a partir de fnales de la década de los noventa hubo un resurgimiento de las políticas de fomento a las pymes, motivado por lo menos al comienzo por el fracaso de las reformas guiadas por los principios del Consenso de Washington, también en el caso de las políticas que ponen énfasis en la industria en la década actual una justifcación importante, para muchos países, está relacionada con las limitaciones que surgen del modelo basado en el aprovechamiento de ventajas estáticas basadas en la dotación de recursos naturales.
El retorno hacia políticas activas se debe a la aparición de problemas derivados de la adopción acrítica de modelos teóricos que terminaron por debilitar fuertemente las instituciones estado para intervenir en políticas productivas y destruyeron capacidades productivas y tecnológicas.
Se puede decir que existe hoy un consenso bastante amplio en la necesidad de intervenir, pero no hay acuerdo sobre las características y el contenido de las políticas industriales.
Si consideramos todas las acciones que directa e indirectamente afectan a la industria manufacturera en el mediano y largo plazo entonces también la política de infraestructura, de educación y la política impositiva serían parte de la política industrial desde este punto de vista.
Sin embargo desde la perspectiva de la CEPAL la política industrial tendría que ser selectiva y sectorial (o por cadenas productivas). En este sentido entonces se hace referencia a una política que de forma deliberada favorece sectores y cadenas productivas, modifcando las señales de mercado a los fnes de modifcar el patrón de especialización de la economía.
Es aquí donde se presenta el primer aspecto controversial asociado a las políticas que se orientan hacia la industria, es decir la selectividad. En efecto aún existe, en particular en ámbitos políticos, una cierta resistencia a la selección de sectores o cadenas. En los años noventa y en buena parte de la década sucesiva las políticas de desarrollo  productivo, que se orientaban esencialmente a las pymes, se limitaban a iniciativas horizontales que intentaban proveer bienes públicos que tendrían que haber afectado por igual a todos los sectores y a todas las frmas, o a incentivos para mejorar el funcionamiento de determinados mercados (en particular crédito, tecnología y formación).
Estas estrategias se basan en supuestos según los cuales las frmas y los sectores cuentan con las mismas capacidades y el mismo acceso a la información. Sin embargo los resultados alcanzados muestran que la realidad es bastante distinta y que las políticas horizontales fnalmente han benefciado sobre todo las frmas y los sectores más grandes
y dinámicos, hasta generar situaciones de selección adversa.
En este sentido, dadas las diferencias que existen entre frmas y entre sectores, cualquier intervención termina siendo selectiva. La diferencia fundamental se encuentra en si la selectividad es ex ante o ex post. En el primer caso la selección de sectores (y/o frmas) se encuentra defnida en la diseño de los instrumentos o acciones en función de prioridades estratégicas, en el segundo caso la misma es determinada por la estructura de oportunidades e incentivos existentes.
Un segundo aspecto, aún más relevante, sobre el cual hay distintos puntos de vista tiene que ver con el tipo de cambio que se quiere poner en marcha. Algunos organismos internacionales proponen políticas (que ellos mismos defnen de “desarrollo productivo”) que apuntan a cambios graduales y subordinados a la dotación de factores y capacidades que existen en la estructura productiva de los países. De esta manera, partiendo de una especialización basada en recursos naturales algunos autores sugieren avanzar hacia aquellas actividades (esencialmente
aguas abajo) que están relacionadas con los productos en los cuales ya están especializados.
De acuerdo a esta visión la estructura productiva iría paulatinamente incorporando bienes de mayor valor agregado y mayor complejidad tecnológica y conocimiento. Bajo este enfoque la política industrial debería impulsar sectores muy próximos a los productos que los países ya exportan, y que refejan una dotación de factores y tecnología muy similar, lo que no implicaría un “salto” muy grande para los empresarios. Los autores denominan a estos
productos “frutas que cuelgan bajo” (lowhanging fruits), es decir que no se requeriría un gran esfuerzo, reconversión productiva o capacitación laboral para poder ampliar su producción y exportación. Inclusive cuando se requiere un aprendizaje específco, este es bastante reducido.
El enfoque considera también la posibilidad de moverse hacia productos/sectores más distantes y complejos, pero esto resulta más difícil. Las empresas que deseen “saltar” hacia estas actividades podrían necesitarían nuevas capacidades e insumos ausentes, y dado que la lógica general de esta perspectiva es la solución de fallas de mercado, el Estado muy probablemente no sería capaz (o directamente no tendría interés) de intervenir.
Varios países de la región han incorporado este enfoque en sus estrategias de desarrollo industrial. Sin embargo existen algunos problemas que es necesario tomar en cuenta.
En primer lugar, en varios casos, las actividades aguas abajo que se quieren desarrollar presentan una alta intensidad de capital (cobre-hierro y siderurgia; petróleo y refnadopetroquímica; madera y celulosa) y por lo tanto plantean inversiones muy elevadas que difícilmente podrían ser fnanciadas por grupos nacionales, a menos de contar con incentivos o cofnanciamientos de gran magnitud por parte del estado.

Fuente: CEPAL

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