Políticas para la atracción de inversión extranjera directa como impulsora de la creación de capacidades locales y del cambio estructural

El caso de México

La inversión extranjera directa ha sido un factor clave en el desarrollo económico de México en los
diferentes marcos de políticas implementados para su regulación desde inicios del Siglo XX. A partir de
los años noventa México ha implementado políticas liberales orientadas a atraer inversión extranjera
para complementar el capital requerido para el impulso del crecimiento económico y la creación de
empleo en el sector industrial y en particular el de la manufactura. Actualmente las restricciones al
capital extranjero se enfocan a áreas vinculadas a la seguridad nacional.
La evolución del marco jurídico e institucional que regula la inversión extranjera ha sido un
reflejo de los cambios en el modelo de desarrollo económico de México. Bajo el modelo de
industrialización por sustitución de importaciones (ISI), el cual se agotó a inicios de los años ochenta, la
IED fue promovida para atender el consumo nacional e impulsar la creación de una industria a partir de
un mercado protegido.
A la inversión extranjera directa (IED) se le otorgó un papel significativo cuando se dieron los
cambios estructurales que llevaron a la apertura de la economía mexicana en los años ochenta con la
entrada de México al Acuerdo General de Aranceles y Comercio (GATT) y en los noventa con la
implementación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN). En esa etapa, el
gobierno mexicano buscó que la IED apoyara la modernización de la economía mexicana y su
orientación exportadora y desde una perspectiva macroeconómica se concibió como una importante
fuente de financiamiento. La liberalización de la política económica y las regulaciones vinculadas a la
IED permitieron la entrada de flujos de capital extranjero en la economía mexicana concentrándose en la
manufactura. Asimismo, la apertura permitió hacer de México uno de los principales destinos de IED y
coadyuvó a hacer del país una plataforma de exportaciones, sobre todo, hacia el mercado de los Estados
Unidos. Más recientemente a partir de 2013 el régimen de IED en México eliminó restricciones
históricas en sectores clave como el energético y el de telecomunicaciones con lo que se espera elevar la
competitividad de la economía mexicana, las tasas de crecimiento y el empleo.
Este documento analiza las políticas que México ha implementado desde los años setenta con el
fin de promover la atracción de IED y examina la forma en la que ésta ha impulsado la creación de
capacidades locales, la transferencia de tecnologías, la creación de empleos y el comercio exterior de
México. Explica que México no ha desarrollado una política federal proactiva e integral de atracción de inversión extranjera sino que para ello se ha apoyado en las ventajas comparativas de la economía
mexicana; es decir, estabilidad macroeconómica, una red de tratados y acuerdos comerciales, una
población joven, mano de obra barata, la cercanía geográfica al mercado de los EEUU, como factores
para atraer a empresas extranjeras. Por su parte, y en contraste, los gobiernos de los estados han sido
agresivos y activos en ofrecer incentivos a la IED para alentar su establecimiento en sus comunidades lo
que tampoco significa que ello pueda considerarse una política de atracción de capital extranjero en la
medida en que dichos incentivos se han otorgado cuando ya la empresa ha decidido ubicarse en el país
más que como resultado de una búsqueda estratégica para atraer a cierto tipo de empresas en sectores
concretos. Asimismo, esta ausencia de una política proactiva de atracción de IED ha generado
importantes desequilibrios en el desarrollo de diferentes regiones. Por ejemplo, 62% de la IED en la
producción automotriz se distribuye sobre todo en 7 de 32 estados ubicados en el norte y centro del país.
En este trabajo se identifican tres momentos clave en la evolución de la política de IED en
México —1973, 1993 y 2013— y se destacan los elementos de las políticas, marcos jurídicos e
instituciones utilizados. Al analizar las experiencias de política de IED desde una perspectiva sectorial
en la manufactura, se observa una concentración en 16 de las 86 ramas del Sistema de Clasificación
Industrial de América del Norte pues ésas representan casi 70% de la IED manufacturera registrada en el
periodo de 1999 a septiembre de 2016. Asimismo, se examina la forma en que la política de IED ha
exacerbado el desequilibrio en el desarrollo territorial al destacar que ésta se ha ubicado sobre todo en
las zonas norte y centro del país en tanto que la región del sur sureste se ha rezagado lo que ha obligado
al gobierno federal a buscar esquemas alternativos como la recientemente creada Ley de Zonas
Económicas Especiales (ZEE) para atraer inversión privada nacional y extranjera. Dichas zonas no han
sido capaces de atraer inversiones pues no cuentan con las condiciones que requiere el capital privado
para establecerse.
En este documento también se describe la evolución de los ingresos de IED en México y se ofrece
un análisis de la generación de externalidades en lo que se refiere a la creación de empleo, transferencia de
conocimiento, desarrollo de encadenamientos con empresas locales y expansión de empresas domésticas.
Encontramos que desde el punto de vista de la institucionalidad la política de IED en México se
ha basado sobre todo en presentar a México como un país con condiciones macroeconómicas estables,
con acceso preferencial a 46 países en el mundo gracias a una red de 12 tratados de libre comercio
(TLC), 71 Tratados para evitar la Doble Tributación y un mercado interno de 120 millones de habitantes.
Ello también ha resultado en la concentración de la IED en un número limitado de sectores destacando
sobre todo el automotriz y localizada en los estados del norte y centro del país.
Se ofrecen algunos lineamientos en torno a la necesidad de tener una política de inversión integral
que alinee de una manera coherente y congruente los flujos de IED hacia objetivos amplios de desarrollo
económico mediante la selección de sectores estratégicos con el fin de maximizar y potencializar los
beneficios de la IED en México. Se destaca la necesidad de contar con una agencia especializada para
atraer capital extranjero tanto la conveniencia de negociar acuerdos que consideren la promoción y
protección de inversiones como el acceso a los mercados de bienes y servicios en la medida en que la
IED es considerada un motor para la actividad exportadora.
Se concluye que México requiere con urgencia de una política proactiva de atracción de IED con
una mejor articulación entre las necesidades del desarrollo del país con los intereses de las empresas
extranjeras. Es a partir de la realidad y estado de desarrollo del país que se podría implementar una
política activa de atracción de IED con objetivos claros, coherentes y congruentes en el tiempo.

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