Instituciones, políticas e instrumentos para impulsar la ciencia, tecnología e innovación en la Argentina

Refexiones a partir de la experiencia brasileña

Resumen ejecutivo
El presente informe realiza un estudio en profundidad del Sistema Nacional de Innovación (SNI)
brasileño, sus principales características y evolución reciente. En esta sección se señalan aquellos
aprendizajes que ameritan una reflexión adicional con el fin de extraer lecciones interesantes para el
caso de Argentina.

A. Aspectos institucionales

Hacia la construcción de capacidades institucionales para apoyar la innovación. Tanto en Brasil
como en Argentina se ha logrado construir una institucionalidad compleja, la cual califica a los países
para formular políticas avanzadas de promoción de la innovación. Sin embargo, aún se registra una
brecha entre la institucionalidad y los objetivos de las políticas públicas por un lado, y la capacidad de
ejecución y obtención de resultados concretos por el otro. Por lo tanto, son importantes las reformas
convergentes hacia la construcción de una institucionalidad para la promoción de la innovación. Las
reformas deben incluir la creación y fortalecimiento de organizaciones e instituciones de CTI, la
creación y perfeccionamiento de instrumentos para la promoción de la innovación, la movilización de
actores y recursos para la innovación, la promoción de la cultura de la innovación y el
emprendimiento, y el desarrollo del sistema de innovación.

Contradicciones al interior del sistema. A pesar de los progresos, todavía se registran tensiones entre los principales actores del sistema debido a sus distintos objetivos, dinámicas y temporalidades, no siempre convergentes en el corto plazo. La existencia de recursos limitados para la operación del sistema y la presencia de visiones diversas que no terminan de converger en una mirada común de la innovación como proceso sistémico y continuo, son factores que pueden dar cuenta de estas tensiones.

Ambiente macro e innovación. El análisis de la experiencia de los dos países revela las
dificultades para ejecutar las políticas proinnovación en un ambiente económico desfavorable, en
particular las contradicciones entre la orientación macro de la política económica y de las políticas de
apoyo a la innovación. Si bien en los últimos 15 años la economía brasileña ha conquistado un grado
de estabilidad considerable en comparación a la década del ochenta y a los primeros años de la década
del noventa, la estabilidad fue interrumpida por sucesivos períodos de inestabilidad producto de
cambios en la situación internacional y nacional. El tema de las relaciones entre la coyuntura, las
políticas macro y las políticas de CTI se ubica fuera del alcance de las autoridades del área de CTI, pero aun así es necesario tenerlo en cuenta para, al menos, intentar evitar expectativas que difícilmente
sean posibles de cumplir en contextos macro poco favorables.

Coordinación de las políticas públicas. Las políticas contemporáneas de CTI requieren la
intervención de varios stakeholders, ya sea del sector público como del sector privado, y de un
elevado grado de cooperación entre sí. Un aspecto extremadamente relevante de la experiencia
brasileña se refiere a la dificultad para coordinar las políticas públicas entre las diversas instituciones
que participan del SNI, ya que tienen mandatos, dinámicas, capacitación y prioridades propias.
Además, responden a públicos específicos, que tienen intereses muy bien definidos. La experiencia
brasileña es muy rica, ya sea para comprobar las dificultades de la acción del Estado, como
consecuencia de problemas de coordinación, o para indicar algunas posibilidades y elementos que
hacen más fácil la coordinación.

La experiencia inicial de los fondos sectoriales es suficiente para indicar que la coordinación entre las varias agencias requiere de:
 La definición y asignación de papeles claros, concretos y compatibles con el mandato de
las agencias que intervienen en una misma política.
 La visibilidad política para todos los participantes.
 El respeto al mandato y cultura propia de los participantes.
 La asignación de recursos compatibles con las tareas exigidas.

Fortalecimiento institucional del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación. El
análisis de la evolución de la política de CTI en Brasil revela una trayectoria muy positiva. Fue posible
avanzar en la construcción de un marco institucional y legal consistente para promover la innovación,
crear nuevas políticas, colocar en operación instrumentos de financiamiento, elaborar y ejecutar planes
sectoriales, incentivar la descentralización, promover la articulación entre los componentes del sistema y
valorizar la CTI en la agenda del sector público y de la sociedad. Si bien esto es el resultado de múltiples
esfuerzos, sin duda el fortalecimiento institucional del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación
(MCTI) ha jugado un rol protagónico en este proceso. El análisis de la experiencia reciente revela que la
mayoría de las iniciativas tuvieron origen en el MCTI, el cual fue responsable de la coordinación técnica
del diseño —en general participativo— de las políticas y en especial de la articulación política necesaria
para viabilizar la mayoría de ellas.

El fortalecimiento del MCTI como órgano rector de la política de CTI fue el resultado de un conjunto de circunstancias políticas, en las cuales no se puede subestimar el rol desempeñado por individuos que ocupaban puestos claves en la estructura del sistema de CTI, y las relaciones personales que estos mantenían con la Presidencia de la República y con líderes del Congreso Nacional.

Sin embargo, el fortalecimiento institucional incluyó mucho más que la actuación personal de uno u otro ministro, y se consolidó en la medida en que se logró poner en marcha una dinámica virtuosa que contó con al menos tres elementos:
i) El MCTI logró aglutinar sectores relevantes del sistema de CTI alrededor de un proyecto de
valorización del área, y conquistó legitimidad junto a los principales stakeholders del sistema.
ii) Un proyecto consistente y viable de valorización de la CTI.
iii) Una amplia articulación y comunicación política con la sociedad sobre la importancia estratégica de la innovación y de la ciencia y tecnología en general. No obstante, el fortalecimiento del MCTI no se tradujo, necesariamente, en recursos suficientes para ejecutar todo su programa de acción, aunque contó siempre con niveles de recursos para
mantener en funcionamiento el sistema de CTI y, especialmente, para mantener la credibilidad y movilizar a los actores relevantes, e impulsar nuevas iniciativas, aun cuando muchas de ellas no hayan prosperado.

Modernización de la legislación y dificultades para su ejecución. Un elemento importante de las reformas del sistema fue la modernización de la legislación relacionada con la innovación. El proceso de formulación de la Ley de Innovación tuvo inicio en el año 2000. En el año 2001 fue sometida a discusión en la II Conferencia de Ciencia, Tecnología e Innovación, que contó con una amplia participación de los sectores interesados. En el año 2002 pasó por un proceso de consulta pública y fue aprobada, aunque no sancionada, por la Presidencia de la República. Con el cambio de gobierno el proceso fue reiniciado prácticamente desde cero, volviendo a transitar los mismos
mecanismos de consulta y discusión en el Congreso Nacional. Finalmente, fue aprobada y sancionada en 2004 y representó, sin duda, un marco muy importante para la política de CTI. Sin embargo, la aprobación de la Ley de Innovación es simplemente un paso. A partir de allí hay que reglamentar varios dispositivos de la nueva ley, lo que toma tiempo. Las dificultades para la aplicación de la ley no están asociadas solo a aspectos legales y administrativos, sino también a aspectos culturales. Un ejemplo es suficiente para aclarar este punto: la Ley de Innovación busca promover la articulación entre los principales actores del SNI, y para eso estableció criterios más flexibles para estimular y viabilizar una presencia más activa de investigadores académicos y científicos en actividades del
sector privado y público. Diez años después de la aprobación de la Ley de Innovación el intercambio sigue siendo bajo, en cierta medida por las divergencias entre las culturas académica y empresarial. Por lo tanto, modernizar la legislación general no es suficiente. Es importante, además, analizar las dificultades creadas tanto por las reglas de funcionamiento de las instituciones como por la cultura vigente y crear los mecanismos e incentivos necesarios para avanzar en la dirección correcta.

Las contradicciones entre la legislación y la cultura general del servicio público y la
dinámica de las políticas de apoyo a la innovación son un problema relevante que se puede ilustrar a través de varios ejemplos de la experiencia brasileña. Uno de los más emblemáticos es la contradicción entre los incentivos a proyectos de I+D y las exigencias del Tribunal de Cuentas que monitorea la ejecución del gasto de recursos públicos. Existen proyectos de innovación que tienen un riesgo elevado, y muchos no alcanzan los resultados esperados, a pesar de una ejecución impecable. Sin embargo, la lectura de muchos fiscales del Tribunal es que fracasaron, y en base a dicha lectura pueden responsabilizar a los técnicos de la institución pública por el fracaso. Esta situación introduce incentivos negativos para la aprobación de proyectos que pueden involucrar riesgos más elevados, y
un exceso de precaución por parte de los técnicos que evalúan los proyectos. Un segundo ejemplo se refiere a la herencia burocrática del servicio público, que atribuye mayor importancia al proceso que al resultado. Esa cultura es muy exigente en el monitoreo, colocándose en contradicción con la temporalidad vigente en el sector privado, que demanda respuestas más rápidas y mayor flexibilidad y agilidad para ajustarse a los cambios de coyuntura. La introducción del compromiso FINEP 30 Días, por otro lado, demuestra la viabilidad de romper con el paradigma tecno-burocrático vigente, e introducir innovaciones de proceso que tienen efectos inmediatos y positivos.

Fuente: CEPAL

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