El sistema tributario argentino. Análisis y evaluación de propuestas para reformarlo.

Los problemas del sistema tributario argentino son de larga data. Las distorsiones e inequidades se han agravado aún a pesar de que los tres niveles de gobierno contaron con un aumento excepcional de ingresos tributarios que les hubiera permitido reducir o eliminar los impuestos más distorsivos o más inequitativos. En lugar de ello, se optó por aumentar el gasto público en más de lo que aumentaron los ingresos. En resumen, el elevado desequilibrio fiscal condiciona el diseño de una reforma tributaria.

• La economía argentina enfrenta varios desafíos. Un mejor diseño del sistema tributario puede ayudar a resolver algunos de ellos. Se destacan por un lado la baja tasa de inversión y, por otro, la elevada evasión y elusión, en particular en el mercado laboral. El exceso de empleo público y la alta informalidad laboral generan un déficit importante de empleos de “alta calidad”.

• En este trabajo se analizan varias reformas que, se entiende, contribuirían a resolver estos problemas, pero su aplicación está condicionada a la situación general de las finanzas públicas. Además, se evalúan otras propuestas que han cobrado estado público, estimando su impacto sobre la recaudación y su viabilidad.

• El trabajo no profundiza en temas de administración tributaria pero luego de la revisión de las cuentas nacionales que aumentó el tamaño de la economía, la eficiencia recaudatoria del IVA es baja en relación a lo observado en otros países. Por lo tanto, una mejora en la administración tiene un potencial importante de mejora de ingresos que podría utilizarse para compensar el costo fiscal de otras reformas. Sin embargo, el efecto no es inmediato y debe avanzarse con cautela para no desfinanciar todavía más al gobierno.

• Como regla general y siguiendo las recomendaciones de la literatura se procura aumentar las bases imponibles y reducir alícuotas. Respecto del IVA, los tratamientos especiales -tasa reducida y exenciones- generan una pérdida de ingresos de casi 1.0% del PIB. Un IVA a tasa uniforme del 19% permitiría obtener la misma recaudación que se obtiene en la actualidad si se eliminaran esos tratamientos preferenciales con un efecto neutro sobre la distribución del ingreso.

• El impuesto a las ventas de automotores debería derogarse y ello seguramente aportaría recursos adicionales. En el mismo sentido, debería eliminarse el impuesto interno a la venta de productos electrónicos que también aumentaría la recaudación hoy “privatizada” en las empresas que producen en Tierra del Fuego. La mayor recaudación sería no inferior a 0.2% del PIB.

• Se sugiere también eliminar siete impuestos de bajo potencial recaudatorio, o que tienen asignación específica de su recaudación, o que pierden sentido si se elimina el cepo cambiario.

• Las contribuciones y los aportes a la seguridad social resultan en un impuesto a las ganancias paralelo porque los beneficios recibidos de la mayoría de los programas son menores a los aportes realizados. Las normas vigentes permiten reducciones por tamaño de empresa y por región del país en las contribuciones patronales, excluyendo las que se destinan a las obras sociales. La primera sugerencia es eliminar estas diferencias y gravar con una contribución patronal uniforme del 12%. Cada punto de reducción adicional en las contribuciones patronales tiene un costo fiscal de 0.2% del PIB. Este costo fiscal puede acotarse bastante si la reducción se limita a los trabajadores más jóvenes. De todas maneras, el impacto positivo sobre el empleo formal o sobre los salarios netos que generaría una rebaja de contribuciones patronales es mayor si se reduce la rigidez de las normas laborales argentinas que en algunos casos introducen costos innecesarios para las empresas que no benefician directamente a los trabajadores.

• En el impuesto a las ganancias de las personas físicas, el problema principal se origina por la falta de ajuste en los tramos que comprimieron la escala. Esto hace que rápidamente un contribuyente pase a pagar tasas medias elevadas. Ajustar las escalas por inflación a los valores que tenían en el año 2001 tendría un costo fiscal de 0.5% del PIB. Si además se ajustara por inflación el mínimo no imponible para mantener el valor real del año 2001, el costo fiscal aumentaría en otro 0.5% del PIB. La sugerencia es igualar todas las deducciones para todos los trabajadores del país y sólo ajustar las escalas.

• En el impuesto a las ganancias de las empresas se ha estimado el costo fiscal de reintroducir el ajuste por inflación que sería del orden de 0.5% del PIB en el primer año, pero aumentaría en el segundo año a 0.7% del PIB si no se reduce la tasa de inflación.

• La reforma realizada en 2013 al impuesto a las ganancias profundizó el sesgo a favor de financiar inversiones con deuda y gravó ganancias de capital que estaban gravadas indirectamente. Sería conveniente derogarla.

• La teoría y los estudios empíricos disponibles muestran la poca eficacia de los incentivos impositivos sectoriales o regionales. Surge de esta literatura que es preferible actuar con medidas horizontales que reduzcan el peso del impuesto, en particular sobre las inversiones financiadas con fondos propios. La mejor opción es la amortización instantánea de la parte de la inversión nueva financiada con nuevos aportes de capital o con utilidades reinvertidas. El costo fiscal de una medida de este tipo sería del orden de 1.6% del PIB. Una reforma de esta naturaleza debería acompañarse de la eliminación de todos los tratamientos especiales que existen en algunos regímenes sectoriales. Sin embargo, el potencial de ingresos de eliminar estos beneficios es limitado.

• El costo fiscal de una reducción de las retenciones a las exportaciones que elimine todas las actuales (excepto las de soja y derivados que se gravarían por un tiempo al 15%) es de 0.5% del PIB. Este es el efecto neto de descontar la mejora en la recaudación de otros impuestos. Si no se modifica el reparto de recursos entre la Nación y las provincias, el costo fiscal para el gobierno nacional aumentaría a 0.9% del PIB aproximadamente.

• En el impuesto a los bienes personales habría que actualizar la escala y volver a un esquema de mínimo no imponible tradicional (que no se pierde apenas una persona empieza a tributar). Sería conveniente permitir que los contribuyentes deduzcan el pago de este impuesto de su obligación fiscal por ganancias, pero ello no parece posible en un escenario de estrechez fiscal.

• Respecto del monotributo, el límite para ser considerado responsable inscripto en el IVA debería reducirse a la mitad en términos reales lo cual puede hacerse manteniéndolo sin ajuste por algunos años. Además, debería excluirse a todos los profesionales que deberían ser responsables inscriptos, eventualmente con un régimen simplificado de IVA (por ejemplo con declaración jurada trimestral). El impuesto a las transacciones financieras a cargo de las personas jurídicas es un impuesto en cascada similar a Ingresos Brutos. Sin embargo, su elevada recaudación complica su eliminación. Una posibilidad es aumentar gradualmente la proporción que puede descontarse como pago a cuenta del impuesto a las ganancias.

• Si bien el trabajo no incluye a los impuestos subnacionales, se destaca que sería muy conveniente sustituir el impuesto a los ingresos brutos por un IVA provincial o un impuesto a las ventas minoristas. Ello plantea la necesidad de compensar a las provincias “perdedoras” por el cambio de base imponible.

 

Daniel Artana (coord.) Isidro Guardarucci Pablo Lavigne Jorge Puig Nuria Susmel

Fuente: FIEL

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