El problema no son los subsidios, es la política de transporte

Es un hecho que la mayoría de las ciudades subsidia a su sistema de transporte público, sin embargo, no siempre ocurre por la misma razón. La literatura que estudia el diseño e implementación de los esquemas de subsidios al transporte se concentra principalmente en los problemas de eficiencia asignativa, es decir, la provisión óptima de servicios dada las preferencias de los usuarios, los costos de producción y el precio del servicio. Este enfoque predomina en los países desarrollados donde la finalidad de los subsidios atiende a motivar el uso del transporte público por sobre los medios privados motorizados, contribuyendo a la reducción de las externalidades negativas tales como el impacto ambiental, la siniestralidad vial, la congestión de las vías de superficie, entre otros. En los países en vías de desarrollo, en cambio, el acento se coloca sobre su incidencia distributiva, analizándose el peso de una canasta de viajes respecto al ingreso de los hogares. Para los interesados en el asunto recomiendo leer a Serebrisky et al. “Affordability and Subsidies in Public Urban Transport: What Do We Mean, What Can Be Done?” (2009) y el capítulo 2 de la tesis de doctorado de Alejandro Tirachini “Multimodal Pricing and the Optimal Design of Bus Services: New Elements and Extensions” (2012).

 

En 1994 el gobierno argentino decide privatizar el  los servicios de transporte público ferroviario y subterráneo de la región metropolitana de Buenos Aires. La medida fue fundamentada desde la perspectiva fiscal debido a la elevada la carga que suponían los subsidios operativos del sistema para el Estado y los elevados costos sociales de la ineficiente gestión estatal. Los subsidios a las tarifas disminuyeron progresivamente lográndose que a partir de 1999 tres de las siete concesionarias pagasen un canon por la prestación del servicio -de todos modos, el mismo era utilizado para cumplir con los respectivos programas de inversión fijados en el contrato de operación-. Por su parte, el Estado Nacional redireccionó recursos mutando de un esquema de subsidios operativos a uno de subsidios de capital dirigidos hacia las empresas concesionarias. Asimismo realizó obras de envergadura en materia de infraestructura (por ej.: rehabilitación y puesta en valor de la Línea A) contando con fondos provistos por el Banco Mundial. Para consultas respecto a este proceso se sugieren los trabajos de Jorge Rebelo “The Buenos Aires Suburban Railways and Subway Concessions: Lessons Learned” (2001) y Agosta y Martinez “Urban Railway Concessions in Argentina: Lessons learned for the different stakeholders” (2007).

 

rebelo

Cuadro extraído del texto de Rebelo

 

resultado explotacion metrovias

Elaboración propia en base a los balances contables de la compañía

 

Por su parte, el transporte público automotor atravesó un proceso de modernización del servicio y concentración de su estructura empresarial como consecuencia de las exigencias dictadas por la regulación de 1994. La situación macroeconómica de la Argentina también contribuyó a la disminución de jugadores en el sector. Cabe destacar que el mismo se encuentra en manos privadas desde la década del sesenta y no precisó subsidios para garantizar su funcionamiento hasta el año 2001. Un buen resumen de este tema se encuentra en el informe de Brennan y Ribera “Urban Bus Transport Regulation in Buenos Aires“.

 

tarifas

Incluye evolución estimada de tarifas reales en función de aumentos anunciados e inflación esperada

 

Como resultado de las políticas instrumentadas en materia de transporte público, el desempeño operativo de los servicios mejoró significativamente. Los pasajeros transportados en los medios guiados de alta capacidad -ferrocarril y subterráneo- incrementaron su tráfico en detrimento del transporte público automotor que perdería pasajeros de forma ininterrumpida hasta el año 2002 -dicha situación complicaría las finanzas del sector-. Desde la perspectiva social, la incidencia del transporte público sobre el gasto de los hogares se incrementó en casi un 100% pasando de representar el 2,92% del gasto en 1987 al 5,10% en 1996. Las políticas de subsidios instrumentadas a partir del año 2002 cambiarían el panorama reduciendo dicha participación al 1,35% del gasto de los hogares para el período 2012/2013.

 

gasto

Elaboración propia en base a datos de la Encuesta Nacional del Gasto de los Hogares realizada por el Instituto Nacional de Estadística y Censos

 

La crisis económica del año 2001 supuso un giro en la política económica imperante destacándose el abandono del sistema de convertibilidad y el cambio de paridad en la relación peso-dólar. Las tarifas de los servicios públicos fueron congeladas a partir del año 2002 para evitar una mayor escalada de la inflación, la cual venía incrementándose debido a la devaluación del peso argentino y el incremento del precio de los commodities en el mercado internacional. Debido a los costos incrementales que enfrentaban las empresas, el gobierno suspendió las obligaciones contractuales de inversión que poseían y comenzó a otorgar subsidios operativos para financiar los déficits de las compañías. Dicho esquema, que se proponía de transición hasta la renegociación de los contratos en curso, terminó por sostenerse en el tiempo distorsionando los incentivos sobre los cuales se erguían los contratos aún en curso. Los ferrocarriles metropolitanos fueron los más castigados por esta situación perjudicando a los sectores de menores recursos del Gran Buenos Aires. Los indicadores operativos se vinieron a pique, el mantenimiento y las inversiones fueron pospuestos, todo ello sumado a la voracidad y corrupción empresarial devino en la tragedia ferroviaria del mes de febrero de 2012, la cual costó la vida de 52 usuarios.

 

Hace pocos días el Ministro de Transporte, Guillermo Dietrich, anunció una suba escalonada de las tarifas de transporte para todos los servicios de la región metropolitana de Buenos Aires. La medida ha suscitado numerosas críticas, sobre todo de organizaciones sociales y de defensa del consumidor, lo cual es lógico, nadie desea pagar más por un servicio que considera deficiente y, menos que menos, en el marco de una economía donde los precios crecen al 25% anual y los salarios corren por detrás.  Creo que el problema fundamental que atraviesa el sector en este momento es que el debate termina por dirimirse entre fiscalistas, que se refieren a los subsidios como los responsables del abultado déficit de las cuentas del Estado Nacional, y los defensores del ancla nominal que ven en la tarifas congeladas una herramienta distributiva y antiinflacionaria, ello sin considerar los efectos de la misma desde el lado real de la economía, es decir, la prestación misma del servicio. Por ello postulo que el problema no son los subsidios, es la política de transporte, por allí debe encauzarse el debate.

 

Primero debemos preguntarnos respecto a la finalidad que posee la política de subsidios y, en función de ello, cuantificar su eficiencia/ineficiencia en función de los resultados obtenidos. Desde el punto de vista de la asignación el objetivo será la mayor participación del transporte público sobre el total de viajes realizados y, consecuentemente, una reducción de las externalidades negativas del uso del automóvil particular. Si se observan los viajes realizados en transporte público y se divide la serie por la población de la región metropolitana de Buenos Aires -para dar cuenta del crecimiento demográfico- se observa una caída en los viajes realizados en transporte público desde el año 2006 y, en particular, tras la tragedia de Once en el año 2012. Este comportamiento debe ser tamizado por la participación de las líneas de colectivo de provinciales y municipales las cuales, dado la ausencia de estadísticas respecto a su tráfico de pasajeros, no han podido ser incorporadas al presente análisis. Asimismo, se aclara que la serie ha sido corregida incorporando la evasión de pasajeros en los ferrocarriles metropolitanos. Por último, se destaca que no se han presentando cambios en las etapas de viaje que puedan justificar semejante caída.

 

viajes per capita

Elaboración propia en base a datos de la Comisión Nacional de Regulación del Transporte

 

Desde el punto de vista distributivo, una mejora en el acceso al transporte por parte de los sectores de bajos recursos debe entenderse como la concreción de viajes que, de no existir los subsidios, no se habrían realizado. Sin embargo, el límite que posee esta política viene dado por las barreras físicas y espaciales existentes que impiden, según el caso, que estos sectores accedan al sistema de transporte público, por lo que aumentan los trayectos a pie, en bicicleta o en servicios privados como remises o combis no registradas. También, dado que el transporte es función de la actividad económica, la elevada tasa de desempleo puede suponer una menor necesidad de uso, aún de no presentarse el efecto ingreso en la adquisición de dicho servicio. Es por ello que tratar de realizar políticas distributivas a través de los subsidios al transporte suelen, por lo general, producir un efecto contrario al buscado, que los sectores pudientes terminen gozando de dicho beneficio en vez de los sectores a los cuales apuntaba la política en cuestión. Este hecho se hace más patente cuando los subsidios son dirigidos a las empresas en vez de a los usuarios del sistema.

 

La delicada situación que atraviesa el sector transporte en la Argentina precisa replantearse el rol del sistema de precios en la provisión de bienes y servicios, más aún considerando la dispersión de tarifas que se observa para el transporte automotor a nivel regional. En la actualidad, el estado subsidia el 90% de los costos operativos de los ferrocarriles metropolitanos, el 70% del transporte automotor y el 55% del transporte subterráneo. La falta de reglas claras y previsibilidad en la política de subsidios ha afectado la provisión del servicio perjudicando a los usuarios que enfrentaron reducciones de la frecuencia, pérdidas de confort y una mayor desutilidad al uso del transporte público. Las razonables quejas de los usuarios respecto al aumento deben traducirse en un debate de política pública que defina qué porcentaje entendemos debe representar el transporte sobre el ingreso individual. En función de ello, definir los mecanismos de financiamiento menos disruptivos para la economía y que puedan sustentarse en el tiempo, ya sean esquemas de tarifas cruzadas entre modos, impuestos específicos o bien vales de transporte financiados por el sector empresarial. De todos modos, sería necio obviar la elevada carga que la política de subsidios instrumentada hasta el año 2015 significaba para el fisco.

 

operating subsidies

Elaboración propia en base a diversas fuentes oficiales

 

La introducción de una tarifa multimodal y la posibilidad de conocer en tiempo real la frecuencia de los servicios de transporte permitirá a nivel individual la elección de canastas de viajes más favorables. Al menos, en lo inmediato, favorecerá a quienes realizan trayectos más extensos, en particular, los habitantes del Gran Buenos Aires que trabajan en la Ciudad de Buenos Aires. En el tintero queda, como lo hace desde años, el rediseño de las rutas de transporte que optimicen los recorridos vigentes y, consecuentemente, induzca una mayor tasa de trasbordos a la par que reduzca los costos totales del sistema de transporte (tiempo, dinero, confort).

 

Establecido el porcentaje de los costos operativos que el Estado está dispuesto a subsidiar pueden implementarse reglas de reacción automáticas ante cambios en los costos operativos, los cuales serán sujetos a una política rigurosa de evaluación de desempeño por parte de los prestadores. Mayor previsibilidad en los flujos del sector mejorará necesariamente la prestación del servicio, ello será visible inmediatamente para el transporte automotor, quien incrementó los tiempos de espera por la reducción de los kilómetros corridos ante la insuficiencia de fondos, y quedará sujeto al mediano plazo para el transporte ferroviario y subterráneo -sin embargo, dichas inversiones corren en su totalidad por cuenta del sector público-.

 

En este proceso el rol del Estado es fundamental, ya sea como prestador o bien como ente regulador. Para ello será necesario enfrentar un plan de modernización de las herramientas de control y mejora en la calificación de los recursos humanos disponibles, tarea que deberá emprenderse en conjunto con las universidades donde, si bien existen orientaciones en materia de transporte aún no se posee una red académica sólida que preste asistencia al Estado y participe de los debates vigentes a nivel internacional (este último punto lo remarco al menos para el caso del transporte urbano).

Fuente: Economía del Transporte

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